到底应该如何解决中低收入人群的社保问题

现在中低收入者的社保覆盖率过低问题，越来越成为社会焦点话题。根据人社部统计，2024 年末全国城镇就业人员 7.34 亿，但是城镇职工养老保险参险人数仅有 4.72 亿，医保参险人数为 3.78 亿，失业参险为 2.45 亿，同时享有养老和医保的只有 3.78 亿人，同时享有 " 三险 " 的仅为 2.45 亿人，仅相当于就业人数的 30% 左右，其余人如果失业或退休大部分将处于 " 裸奔 " 的状态。

这些没有 " 三险 " 的人，基本上都是我们平常所谓的 " 中低收入人群 "。如果最近一二十年，他们的社保问题迟迟不能得到解决，那么他们仍旧要像父辈那样，退休以后仅靠一两百元的城乡基本养老保险生活，仍旧要超龄劳动，这将是我们社会现代化成就的一个缺失。

另外，随着 60 后、70 后退休潮的来临，我国现在社保支出的压力越来越大，最近十年，每年平均要增加 8000 亿左右，预计 2035 年度支出要达到 18 万亿左右，之前积累的结余将耗空，这也亟需现在扩大社保缴纳范围，增加社保基金储备，让我国更从容面对老龄化问题。

9 月 1 日即将实施的最高人民法院发布的《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》），第十九条规定：" 用人单位与劳动者约定或者劳动者向用人单位承诺无需缴纳社会保险费的，人民法院应当认定该约定或者承诺无效 "；用人单位如未依法缴纳社会保险费，劳动者请求 " 解除劳动合同、由用人单位支付经济补偿的，人民法院依法予以支持 "。

这被外界认为是扩大中低收入群体社保覆盖面的一个重要一步。虽然司法解释不能当做执法依据，但是鉴于它在判例指导中的作用，以及规定的违规的成本，实质仍对企业产生强大软约束，过去种种规避社保的路子渐渐走不通了，以后所有的劳动关系都将与社保逐渐强制挂钩。

不过《解释（二）》的出台也引发了社会较为强烈的争论，一部分赞扬它的进步性，也有很多学者担心此举将大大加重小微企业、个体工商户的负担，不利于经济复苏，这将减少就业机会，最终不利于中低收入者的生计。那么如何解决中低收入群体的社保问题呢？笔者认为我们既要有明确的目标，也兼顾以下几个因素。

第一，要降低企业和个人的社保负担。我国企业的社保税属于全球最高的一档。根据资深社保专家宋晓梧先生的研究，统计范围内的全球 175 个国家企业负担社保缴纳费率平均值为 14.27%，中国为 28%，企业社保负担全球排名第 14，是极高负担国家。中国应该逐步降至全球 14% 的水平，降低企业的社保缴纳比例，才能既保障社保覆盖面，又兼顾企业长远发展。中国个人承担社保费率也过高，全球平均水平为 8%，而中国为 11%，也应该逐步降低，才能提高个人缴纳积极性。

第二，要改变社保城乡双轨、条块分割的状态。中低收入群体相当大一部分是进城务工的农村户籍劳动力，也有相当一部分大是跨省异地工作人员。但是我国的社保城乡分割、区域分割，在城市缴纳社保，一旦回农村，就将断档、资金沉睡起来，享受不到待遇；在 A 省交社保，到 B 省报销就非常繁琐。我国的社保体制还有大量计划残余，尽管专家学者长期呼吁，但是一直没有大的改革变动，我们应该建立与市场经济、全国统一大市场相适应的社保体制。

基于以上两点，笔者认为，进行社保管理体制的改革是扩容的前提，在机制尚未理顺之前，就仓促扩大社保征缴面，其实是对国家、企业和个人三方都不利，不能让社保资金发挥最大的效用，也不利于提高大家缴纳的积极性。

第三，要考虑经济发展状况和企业盈利能力。中低收入群体主要集中在中小微企业、个体工商户和大型用工平台。根据北京市统计局发布的 " 中小微企业经营状况 " 报告，全市 2024 年度小微企业利润约 1500 亿，雇佣 140 万左右的全职劳动者，如若完全缴纳社保，企业将要负担 300 亿左右，意味着利润减少 20%。北京的中小微企业尚是全国经营情况最好的，以全国平均来看，根据第四次经济普查数据，小微企业人均创造营收 49.1 万，按照 8% 的净利润以及全国城镇全职职工平均工资 68000 元计算，那么企业净利润将减少 50% 以上。

如果大幅提高社保征缴面，大型灵活就业平台公司的利润也将大幅减少，甚至亏损，长远来看也不利于发挥 " 就业蓄水池 " 的稳定效应。以外卖骑手为例，如果用工平台每年为他们缴纳 " 五险一金 " 社保的话，每人每年将支出 2 万元左右。按照 1000 万的骑手规模，全行业每年的保障支出规模将超过 2000 亿元，这个合规成本的支出是非常巨大的。

比如京东送外卖半年来，全职骑手规模才 15 万人，但集团利润下降了一半，当然这里面还有其他的市场补贴等费用支出，但把 " 零工 " 变 " 全职 " 的成本是非常高的，这也是它最近不再炒作这个话题的重要原因。

目前，小微企业和互联网平台创造了至少 3.5 亿就业机会，2010 年以来我国新增城镇就业岗位基本上是以上两者创造的，我们现在做的是巩固这个成果，让他们发展行稳致远，而非竭泽而渔。

第四，要考虑中低收入者的真实支付水平和最迫切需求。对于中低收入者而言，尤其是进城、跨省的就业者，他们的最迫切需求是增加短期收入，而社保是长期的、高数额投资，并不是他们生活中最急需的。根据法律规定，连续缴纳十五年以上才能领取社保金，这期间员工每年将少获得 7000 元左右的收入，考虑到企业缴纳社保会相应降低工资发放，员工一年至少减少 1-1.5 万元收入，约占他们收入的 20%-25%。

外卖骑手的社保制度改革，是解决灵活就业群体保障缺失的一面镜子。从劳动力结构、来源等角度看，他们以青年农民工为主、跨省就业流动性强，又横跨城乡居民保障和城镇职工保障两个体系，改革的复杂性很强、难度很大，但必要性又最高。

客观来看，在骑手社保改革中，外卖平台长期以来承受着巨大的压力，其他灵活用工平台也差不多。这其中自然有改革和创新的压力，也有舆论的压力，甚至是污名化。

当然，随着社会公众对于社保制度观念的改变，以及灵活就业群体保障改革的落地，许多问题也是不证自清 , 不辩自明。比如，根据北京大学国发院张丹丹团队对 3 万名平台灵活就业人员的调研，仅有 10% 的骑手愿意承担 " 五险一金 " 的支出。所以，强制企业交社保也未必符合多数中低收入就业者的心意，尤其是那些年纪轻，距离养老退休还很远的人，对强教抵触很大，缴与不缴应该建立在尊重就业者意愿的基础上。

对于以上两点，笔者认为美团今年 4 月 3 日试点的 " 参保补贴 " 方案是一个同时兼顾企业支付能力和劳动者意愿的路径。" 四三方案 " 具体内容是，一旦骑手在近 6 个月内有 3 个月收入达到本地社保缴费基数下限，且愿意以灵活就业人员行使参保的话，美团就补贴 50% 的费用。四个多月以来，美团已经在福建、江苏、湖北、广东等六省七市展开试点，年底将覆盖全国，近百万骑手将受益。

这种" 参保自愿、企业补贴 "的形式，关键在于灵活、自愿、包容，或许是较为稳妥解决中低收入群体社保问题的备选路径之一。

第五 , 涉及数亿人的中低收入社会保障福利问题，不只是一个简单的社保费征收问题，更是一个国家的全局性社会问题，仅靠雇主无法解决，国家和其他社会力量也有相应的责任。客观上来讲，小微企业主利用微薄的资本，互联网平台利用技术，为社会创造了大量就业，本身就是一个了不起的成就，为社会解决了一个大难题，如果再让他们沿用传统的社会保障制度，为新就业形态下的 3-4 亿中低收入就业者的长远福利保障兜底，那实质上有失公允。

当然，这里并不是为用工平台和企业开脱责任，而是我们需要找到一种更加灵活和多元的解法，以及引入更多的社会力量，用 " 新办法解决新问题 "，而不是抱着旧办法削足适履。

笔者认为，比如地方政府就有责任，外来就业者为所在地贡献了低廉的劳动，贡献了消费，支撑起当地发展，当地享受到这个红利，就应该承担这个责任。比如深圳现在仍旧有 200 万湖南籍人口、120 万四川籍人口，他们劳动和纳税支撑起深圳的繁荣，如果再把养老负担甩给原籍政府，那就是一种极端不公平的交易。所以，张丹丹教授讲，地方政府也应该为外来务工人员提供社保补贴。

另外，各级政府都应该提高社会保障支出，上述企业和个人社保负担过重，直接原因就是政府社保支出过低导致的。比如 2023 年，一个城镇退休职工能够平均领到 3973 元的收入，其中政府发的城乡居民基本养老保险仅有 223 元，主要还是靠以前企业和自己缴纳的城镇职工养老保险（3750 元），国家、企业 / 个人承担比例分别为 5.6% 和 94.4%。而日本分别是 37% 和 63%，每位国民无论是否在退休前交过社保，每月都可以获得政府发放的 5.7 万日元国民养老金。所以，未来我国政府应该增加国民年金性质的城乡居民基本养老保险支出，如果能逐渐提升到 1000 元 / 月水平，中低层社保问题将大大缓解。

全民属性的国有企业也应该在解决国民养老问题上发挥作用。2017 年，国务院制订的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确要求划转中央和地方国企、金融机构 10% 国有股权给社保基金。不过根据全国社会保障基金理事会公布的数据，到 2025 年上半年中央机构和金融单位划拨额仅为 2.1 万亿，不足中央企业和金融机构国有资本权益总额 44 万亿元的 5%。

并且这些划拨资本收益率很低， 2024 年仅分红 264 亿元，占当年社保支出的 0.25% 左右，对于解决问题是杯水车薪。笔者认为，郭树清先生此前提出的，划拨 30% — 50% 国有资本到社保基金的力度，才能有助于解决问题。尤其是那些盈利高的垄断性企业，要用法律规定强制划拨比例。

总之，解决中低收入群体的社会问题，涉及数亿人、上亿个市场主体，尤其是在经济下行时期，更应该谨慎周密、统筹推进，注意减轻企业负担，珍惜来之不易的经济增长动力。

毫无疑问，尽量扩大中低收入群体的社保覆盖面、应保尽保，是我们的坚定目标，但是这过程中一定要避免头疼医头脚疼医脚，先理顺机制，再扩容；要兼顾企业和个人，长远利益和眼前利益；既要落实中小微企业的责任，也要落实政府和国企的责任；要鼓励地方和企业探索更互惠两利、更灵活的方式，避免一刀切，否则事倍而功半。